Immobilien- & Baurecht
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Rechtswidrige Ausübung der Vorkaufsrechte in Erhaltungsgebieten – Hintergrund und Auswirkung des Urteils des BVerwG vom 9.11.2021

20. Dezember 2021 von Kassandra Liesenfeld

Deutschlandweit wurden in den vergangenen Jahren verstärkt Immobilien durch die öffentliche Hand mittels Ausübung des allgemeinen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BauGB erworben. Insbesondere in München und dem Land Berlin wurden über das Kommunalreferat bzw. die Bezirksämter massiv Wohngrundstücke zugunsten der landeseigenen Wohnbaugesellschaften gekauft. Ein solcher Berliner Fall wurde nun bis zum BVerwG durchgestritten, mit dem Ergebnis: Die Ausübungspraxis der Bezirksämter war nicht durch Allgemeinwohl gerechtfertigt und damit rechtswidrig. Maßgeblich für den Ausschlussgrund der maßnahmengemäßen Nutzung sind allein die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung. Befürchtete künftige Entwicklungen müssen außer Betracht bleiben.

1.    Die Entscheidung des BVerwG

Mit dem Urteil vom 9. November 2021 (BVerwG 4 C 1.20) liegt nunmehr eine höchstrichterliche Entscheidung über die Reichweite der Vorkaufsrechte in Erhaltungssatzungsgebieten vor. Ein Vorkaufsrecht darf nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt (§ 24 Abs. 3 S. 1 BauGB). In § 26 BauGB sind Beispielsfälle aufgelistet, in denen das Allgemeinwohl die Ausübung des Vorkaufsrechts typischerweise nicht rechtfertigt (negative Tatbestandsvoraussetzung). Ein solcher Beispielsfall liegt vor, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der Erhaltungssatzung bebaut ist und genutzt wird und das Gebäude keine Missstände oder Mängel aufweist (§ 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB).

Bei der Frage, ob ein Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der Erhaltungssatzung bebaut ist und genutzt wird, stellten sowohl die das Vorkaufsrecht ausübenden Gemeinden sowie die Mehrzahl der bisherigen Rechtsprechung darauf ab, ob zukünftig erhaltungssatzungswidrige Entwicklungen zu befürchten seien. So führte im konkreten Fall das Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg an, dass bereits der Kaufpreis erwarten lasse, dass der Käufer diesen als private Immobiliengesellschaft durch mieterhöhende bauliche Maßnahmen refinanzieren werde und es in der Folge zur Verdrängung einkommensschwächerer Gruppen kommen werde.

Das BVerwG hat nunmehr klargestellt, dass für § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB allein die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich sind. Die Ausübung eines Vorkaufsrechts kann somit nicht mit befürchteten zukünftigen Entwicklungen gerechtfertigt werden.

Zur Begründung wird zuvorderst der klare Wortlaut der Norm und dessen Entstehungsgeschichte angeführt. Insbesondere sei der Ausschlussgrund angesichts der eindeutigen Formulierung weder einer abweichenden Auslegung noch einer teleologischen Reduktion zugänglich.

2.    Weitreichende Auswirkungen

Diese klare höchstrichterliche Entscheidung ist zu begrüßen und kommt auch nicht überraschend. Vielmehr führt das BVerwG seine bisherige Rechtsprechung konsequent fort (vgl. Beschluss vom 29.06.1993, 4 B 100/93).

Dem Urteil vom 9. November lag ein Vorkaufsrechtsfall in Berlin zugrunde, Auswirkungen wird es jedoch auf die Verwaltungs- und Rechtsprechungspraxis deutschlandweit haben. Das Vorkaufsrecht in Erhaltungsgebieten wird nunmehr stark eingeschränkt werden, wenn auch keinesfalls leerlaufen.

So wird auch die Ausübungspraxis der Landeshauptstadt München künftig angepasst werden müssen. Diese hatte ihre Anforderungen an die vom Käufer abzugebenden Abwendungserklärungen erst 2019 stark verschärft, was auch von dem VG München bestätigt worden war (HEUSSEN berichtete). Diesem Urteil aber lag die Auslegung zugrunde, dass für den Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB die zu erwartenden Nutzungen durch den Käufer maßgeblich seien. Vor dem Hintergrund der nun ergangenen Entscheidung wird auch diese Praxis neu zu bewerten sein.

3.    Exkurs: Erweiterung der Vorkaufsrechte durch das Baulandmobilisierungsgesetz

Im Zuge des Baulandmobilisierungsgesetzes wurde zum 23. Juni 2021 sowohl der Tatbestand der allgemeinen wie auch der besonderen Vorkaufsrechte erweitert.

Nunmehr steht Gemeinden auch an Grundstücken, die einem gebietsbezogenen oder anlagenbezogenen Missstand unterliegen und dadurch erhebliche nachteilige Auswirkungen auf das soziale oder städtebauliche Umfeld ausstrahlen, ein Vorkaufsrecht zu (§ 24 S. 1 Nr. 8 lit. a und b BauGB). Mit der Aufnahme des Vorkaufsrechts für diese sog. „Schrottimmobilien“ sollen Grundstücke durch die Gemeinde erworben werden können, welche infolge Verwahrlosung oder Insolvenzen heruntergewirtschaftet wurden. Solche Objekte werden häufig in erster Linie aus spekulativen Gründen veräußert und die Erwerber verfolgen selten das Ziel, dem bestehenden Missstand zeitnah Abhilfe zu schaffen.

Auch an brachliegenden bzw. unbebauten Grundstücken kann die Gemeinde nunmehr ein besonderes Vorkaufsrecht durch Satzung begründen (§ 25 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BauGB).

Mit der Gesetzesänderung ging zudem eine Verlängerung der Ausübungsfrist der Gemeinde einher, diese kann das Vorkaufsrecht nunmehr innerhalb von drei, statt wie bislang zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags ausüben.

In § 24 Abs. 3 S. 2 BauGB wurde klargestellt, dass insbesondere die Deckung des Wohnbedarfs in der Gemeinde dem Allgemeinwohl dient.